Hablamos con frecuencia de conceptos como el expediente electrónico, los trámites electrónicos, la firma electrónica, las notificaciones electrónicas y las copias auténticas. También de facilitar la vida a la ciudadanía, un noble objetivo que se consigue realizando una serie de tareas que van desde una atención excelente en las oficinas de asistencia en materia de registros, hasta la necesidad de simplificar y clarificar el lenguaje administrativo, que de desde luego también es síntoma de accesibilidad, transparencia y gobierno abierto, otros de nuestros temas preferidos.
¿Qué tienen en común todos estos elementos? El documento electrónico. Sobra, por así decirlo, el «apellido» electrónico, ya que los documentos que emanan de la Administración («documentos administrativos») solo admiten este formato hoy en día, sin perjuicio de que se pueden generar copias en papel para facilitar su acceso por parte de los sujetos no obligados a relacionarse con la Administración a través de medios electrónicos, que son básicamente la mayoría de personas físicas.
Los documentos administrativos son el resultado de la actividad administrativa que llevan a cabo los órganos de la Administración en el ejercicio de las funciones y competencias que le encomiendan las normas (fuente: Punto de Acceso General, https://administracion.gob.es/). Tienen dos funciones principales:
- Constancia: aseguran la conservación de los actos de la Administración, acreditan sus efectos y garantizan el derecho de acceso y consulta a los mismos.
- Comunicación: sirven como medio de comunicación de los actos de la Administración al ciudadano y a otros organismos públicos
Pensamos que podría ser útil compartir una recopilación (tipología) de todos los tipos de documentos que emite una Administración, tomando como (casi) siempre a un Ayuntamiento como referencia. Esta entrada forma parte de esa labor de divulgación que hemos querido asumir.
En esta línea, una buena materia para divulgar, o más bien clarificar porque ciertamente entendemos que para algunos sea un auténtico lío, es la forma y denominación correcta de las contestaciones a los escritos de los ciudadanos y en general de los documentos que emanan del Ayuntamiento y otras AAPP (resolución, oficio, notificación, comunicación…).
Pero antes debemos empezar por una referencia legal, casi inevitable, como es el art. 26 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas:
«1. Se entiende por documentos públicos administrativos los válidamente emitidos por los órganos de las Administraciones Públicas. Las Administraciones Públicas emitirán los documentos administrativos por escrito, a través de medios electrónicos, a menos que su naturaleza exija otra forma más adecuada de expresión y constancia.
2. Para ser considerados válidos, los documentos electrónicos administrativos deberán:
a) Contener información de cualquier naturaleza archivada en un soporte electrónico según un formato determinado susceptible de identificación y tratamiento diferenciado.
b) Disponer de los datos de identificación que permitan su individualización, sin perjuicio de su posible incorporación a un expediente electrónico.
c) Incorporar una referencia temporal del momento en que han sido emitidos.
d) Incorporar los metadatos mínimos exigidos.
e) Incorporar las firmas electrónicas que correspondan de acuerdo con lo previsto en la normativa aplicable.
Se considerarán válidos los documentos electrónicos, que cumpliendo estos requisitos, sean trasladados a un tercero a través de medios electrónicos.
3. No requerirán de firma electrónica, los documentos electrónicos emitidos por las Administraciones Públicas que se publiquen con carácter meramente informativo, así como aquellos que no formen parte de un expediente administrativo. En todo caso, será necesario identificar el origen de estos documentos.»
Yendo a la tipología de documentos, podemos tomar el ROF (Reglamento de Organización y Funcionamiento de las Entidades Locales) como referencia de partida. Dicha norma, junto con alguna más que iremos incorporando, distingue entre los siguientes escritos procedentes del Ayuntamiento:
- Comunicaciones (arts. 192.2 y 193). Las que se dirijan a las autoridades serán firmadas por los Presidentes de las Corporaciones (entiéndase aquí, la autoridad competente en cada caso), y las demás que den traslado de acuerdos o resoluciones, por el responsable de la Secretaría. Hoy en día, la mayoría de comunicaciones se realizan de forma electrónica (las referidas en la Ley de Contratos del Sector Público) o preferiblemente electrónica (la mayoría de personas físicas). En todo caso las comunicaciones entre AAPP se realizarán en formato electrónico, no de la manera tradicional, sino a través de las plataformas de intermediación de datos, de acuerdo con el principio de interoperabilidad.
- Notificaciones (arts. 194). Esta es una de las cuestiones que más largo y tendido hemos desarrollado a lo largo de toda su agitada evolución normativa y jurisprudencial todos estos años. Nos remitimos, pues, a nuestros estudios previos (ver aquí), y valga por todas nuestra GUÍA DEFINITIVA sobre notificaciones electrónicas. Por último, no debe confundirse el aviso de notificación (siempre en formato electrónico) con la notificación.
- Certificaciones de actos, resoluciones y acuerdos municipales (arts. 204 a 207). Aquí el ROF se ha quedado obsoleto, ya que no solo el formato «papel», sino la propia lógica de la firma y la función de fe pública devienen incompatibles con el funcionamiento electrónico del sector público. En la Administración Local, estos certificados se expedirán por el Secretario, pero en la actualidad comparte esta fehaciencia con los sellos electrónicos (sello de órgano, sello de tiempo, CSV…), que se plasman automáticamente sobre certificados electrónicos que gozan de toda la fehaciencia y validez jurídica.
- Ordenanzas y Reglamentos. Los Ayuntamientos tienen potestad reglamentaria, es decir, la posibilidad de aprobar normas de rango inferior a la Ley en materias que son de su competencia. Las hay de muchos tipos: Ordenanzas fiscales, Reglamentos Orgánicos, Reglamentos de Participación ciudadana, Ordenanzas urbanísticas… Todas ellas forman parte del ordenamiento jurídico y se publican en el Boletín Oficial de la Provincia y en las distintas plataformas electrónicas para su público conocimiento. Otro tipo de actos administrativos que emanan de la Administración comparten, al menos según la doctrina mayoritaria, este carácter reglamentario: bases de procesos selectivos, bases de ejecución del presupuesto, planes urbanísticos, pliegos de cláusulas administrativas, normas técnicas de interoperabilidad, etc.. Todas estas disposiciones de carácter general o cuasi reglamentos, asimismo se publican.
- Contratos y convenios. Los firman las partes que los suscriben, su objeto es variado aunque siempre deben satisfacer directa o indirectamente una finalidad pública, incluso los llamados contratos privados de la Administración (por ejemplo, la venta de una parcela). Por supuesto existen notables diferencias entre contratos y convenios, e infinidad de tipos de contratos. Pero el desarrollo de esta cuestión excede de las pretensiones de la presente entrada.
- Liquidaciones tributarias. Hacen referencia al cumplimiento de las obligaciones tributarias por parte de los contribuyentes. En dicho escrito, el órgano competente de la Administración realiza las operaciones de cuantificación y determina el importe de la deuda tributaria a satisfacer… ¡O incluso de la cantidad a devolver! Cuando este cálculo lo realiza el propio contribuyente de acuerdo con el modelo oficial, se denomina autoliquidación.
- Multas. No tienen naturaleza tributaria, ya que derivan de la potestad sancionadora de la Administración. Comunican la comisión de una infracción administrativa tipificada y, tras un periodo de tramitación en el que destaca la posibilidad de presentar alegaciones, el órgano competente resuelve y notifica la sanción. Un documento específico dentro de este procedimiento son los diferentes actos de instrucción en un procedimiento sancionador, que se dictan por el órgano instructor y se comunican a los presuntos responsables de la infracción que motiva el procedimiento. Son actos de trámite, previos a la resolución final, pero igualmente se comunican para facilitar la defensa del presunto infractor de cara a la posibilidad de presentar las aludidas alegaciones y, posteriormente a la resolución, los recursos que procedan contra la misma.
- Certificados, copias y otros documentos que contienen la información solicitada. Las personas tienen un derecho denominado de acceso a la información (que en nuestra opinión es fundamental). Dicho derecho se puede ejercer mediante el acceso electrónico a dicha información, una vez puesta a disposición de la persona solicitante.
- Requerimientos. Es un tipo de documento en el que se le solicita a una persona física o una persona jurídica que revise una solicitud previamente realizada para aportar cierta información o documentación que debió aportarse junto con la solicitud.
- Providencias de trámite (art. 195).
- Informes.
- Dictámenes. Normalmente el término hace referencia al acuerdo de la Comisión Informativa que se eleva formalmente a su consideración por parte del Pleno. En ocasiones, dentro de los denominados “actos administrativos complejos”, se requiere informe o dictamen de una Administración dentro de un expediente que afecta a varias de ellas. No es infrecuente que en expedientes municipales deban dictaminar órganos de otras Administraciones Públicas. Los procedimientos urbanísticos y de licencias ambientales muestran varios ejemplos al respecto.
- Resoluciones. Las resoluciones de los órganos de gobierno municipales (Decretos o Resoluciones de los órganos unipersonales y Acuerdos de los órganos colegiados) no emanan tal cual de las dependencias administrativas. La forma de comunicarlos es a través de las notificaciones y las certificaciones, a las cuales ya nos hemos referido, sin embargo se trata de documentos a los que se puede acceder directamente.
- Actas. Son resúmenes de las sesiones de los órganos colegiados municipales (Pleno, Comisiones Informativas, Mesas de contratación, Tribunales de selección…), y en ocasiones para la dación de fe de actos formales (toma de posesión, comparecencia), que redacta el Secretario o Secretaria en el ejercicio de su función propia de fe pública y para la constancia y fehaciencia de los hechos acaecidos y los acuerdos adoptados. En una fase más avanzada se utilizan las actas audiovisuales o vídeoactas. Este tipo de grabaciones, certificadas por el órgano o sello electrónico que da fe, tienen sin duda la consideración de documentos administrativos, así como cualesquiera otros que se soportan en formato digital (audios, vídeos, fotos, etc…), y que forman parte de distintos procedimientos y servicios públicos. Otras tecnologías, como las señales electromagnéticas que emiten los radares y los datos obtenidos mediante diferentes sensores, forman parte de los expedientes cuando la información se plasma en un informe, pero entendemos que no tendrían por sí mismos la consideración de documento.
- Recursos. En este caso no se trata de un documento que emane de la Administración, sino de una persona (física o jurídica) interesada en un expediente cuya resolución final (en ocasiones un acto de trámite cualificado) no le parece ajustada a Derecho además de que contraviene sus derechos e intereses legítimos, extremo que evidentemente tendrá que acreditar. Se presentarán, según corresponda, bien ante la propia Administración o bien ante el órgano judicial, normalmente de la jurisdicción llamada contencioso administrativa. No cabe confundir con los recursos las reclamaciones, que a su vez pueden ser de distintos tipos (patrimoniales, en materia de consumo, por exacciones indebidas…) y que responden a una finalidad restitutiva o compensatoria en relación a un mal causado al ciudadano del que debe responder o hacer que se responda la Administración.
- Oficios. La normativa no se suele referir estrictamente al documento denominado oficio, el cual en todo caso hace referencia a los actos de trámite y nunca como un acto finalizador de un expediente. Lo mismo ocurre con las circulares, normalmente de carácter interno y con una finalidad regulatoria pese a no tener carácter normativo.
- Documentos de carácter meramente informativo (son los que se refieren en el citado art. 26.3 de la Ley 39/2015).
Por otra parte, debemos referir el apartado Documentos Administrativos que aparece en la citada fuente, https://administracion.gob.es/. Realiza la siguiente Clasificación de los documentos administrativos. Se pueden clasificar según el tipo de declaración que contienen:
Documentos administrativos de decisión
Contienen una declaración de voluntad de un órgano de la Administración. Se distinguen dos categorías:
- Acuerdo: recoge las decisiones de un órgano de la Administración a lo largo de la tramitación de un procedimiento administrativo y siempre anteriores a la resolución del mismo.
- Resolución: recoge las decisiones de un órgano de la Administración y pone fin a un procedimiento administrativo.
Documentos administrativos de transmisión
Comunican la existencia de actos o hechos. Hay dos clasificaciones:
1.- Por la relación que existe entre el emisor y el destinatario de la información:
- Internos: Emisor y destinatario son órganos que pertenecen a una misma organización administrativa.
- Externos: el destinatario es un ciudadano o un órgano que pertenece a una organización administrativa diferente de aquella en la que está integrado el emisor.
2.- Por su contenido:
- Notificación: comunica al interesado/s en un procedimiento administrativo una resolución o un acuerdo que afecta a sus intereses y derechos.
- Publicación: dar a conocer al interesado/s en un procedimiento administrativo una actuación de la Administración mediante su publicación en un diario oficial, tablón de anuncios o medio de información.
- Comunicación: destinado a poner en conocimiento de los ciudadanos hechos o circunstancias de un procedimiento administrativo.
Documentos administrativos de constancia
Tienen como finalidad la acreditación de actos, hechos o efectos.
En función del objeto de la acreditación, se pueden clasificar en tres categorías:
- Acta: son documentos que acreditan hechos, circunstancias, juicios o acuerdos. Un ejemplo en la actividad administrativa lo encontramos en el acta de las reuniones de los órganos colegiados.
- Certificado: son documentos que dan fe de un hecho, del contenido de un documento o de las circunstancias que constan en un archivo o registro.
- Certificados producidos por silencio administrativo: son documentos que emite un órgano administrativo competente para dictar un acto expreso en un procedimiento administrativo y que acredita la existencia y los efectos de un acto administrativo producido por silencio administrativo.
Documentos administrativos de juicio
Su finalidad es proporcionar a los órganos administrativos asesoramiento, datos, valoraciones y opiniones necesarios para la toma de decisiones.
Los documentos de juicio son generalmente denominados “informes”.
Hay distintas clasificaciones según el criterio utilizado:
1.- Por la obligación de solicitarlos:
- Informes preceptivos: es obligatorio solicitarlos porque así lo exige una norma.
- Informes facultativos: no es obligatorio solicitarlos.
2.- Por la vinculación con su contenido:
- Informes vinculantes: obligan al órgano administrativo a resolver teniendo en cuenta el contenido del informe.
- Informes no vinculantes: no obligan al órgano administrativo a resolver teniendo en cuenta el contenido del informe.
3.- Por el órgano que los emite:
- Informes internos: son los emitidos por la misma Administración de la que forma parte el órgano que los solicita.
- Informes externos: son los emitidos por una Administración distinta de la del órgano que los solicita.